Андрей Вячеславович Белый — доцент кафедры политических проблем мировой энергетики ГУ — Высшей школы экономики; Дмитрий Вячеславович Суслов — заместитель директора исследовательских программ Совета по внешней и оборонной политике.
Повторение газового кризиса 2006 года вполне возможно.
Новый газовый спор между Москвой и Киевом заставляет вспомнить о событиях зимы 2005–2006 годов, ставших своеобразным 11 сентября для российской, европейской и даже мировой энергетики. Тогда подача российского газа Украине была отключена 1 января 2006 года, и это привело к серьезному усилению политизации энергетических отношений, к их преимущественному восприятию сквозь призму безопасности и геополитики. Газовый кризис двухлетней давности стал «спусковым крючком», серьезно изменившим и энергетическую политику Евросоюза, и отношения Россия–ЕС, и восприятие РФ на Западе в целом. Достигнутое сейчас соглашение России и Украины по газу не снимает угрозу повторения кризиса.
Несмотря на то что вина за прошлый кризис (очень недолгий) лежала на украинской стороне, а Россия, наоборот, пыталась в первые дни января 2006 года нарастить поставки газа в ЕС, перебои в этих поставках и само по себе решение об отключении газа Киеву резко обострили и вывели на поверхность энергетические противоречия Россия–ЕС и Россия–США. Из энергетических партнеров Москва и Брюссель превратились в конкурентов и даже соперников.
Энергетика стала одним из главных приоритетов внутриевропейской политики ЕС и была выведена на острие повестки дня его отношений с Россией. С некоторыми оговорками можно заключить, что с 2006 года как диалог ЕС–Россия в целом, так и политика Евросоюза на пространстве СНГ носят преимущественно энергетический характер. И там, и там преследуется цель тем или иным способом ограничить контроль России над поставками энергоносителей, заменив его своим собственным.
Многократно усилилось давление Евросоюза на РФ с тем, чтобы она ратифицировала Договор Энергетической хартии, что позволило бы компаниям стран ЕС получить доступ к российским магистральным газопроводам. Выполнение Москвой данного требования положено Брюсселем в основу нового стратегического соглашения Россия–ЕС после нынешнего Соглашения о партнерстве и сотрудничестве.
Резко активизировалась политика ЕС на постсоветском пространстве, главная цель которой – получить непосредственный доступ к центральноазиатским месторождениям и добиться строительства независимого от РФ способа их транспортировки в Евросоюз. То есть газопровода в обход российской территории – Транскаспийского газопровода.
Произошла секьюритизация энергетической проблематики в самом ЕС. Российские энергетические компании стали восприниматься как угроза, что подтолкнуло рост протекционистских настроений. Их проявления заметны на национальном (заявления Ангелы Меркель о необходимости защиты от инвестиций из РФ) и наднациональном уровнях. Ярким примером последнего стало предложение Еврокомиссии о разделении работающих на рынке ЕС компаний на производящие и транспортно-распределительные, которое в случае одобрения заблокирует выход «Газпрома» на энергораспределительный рынок Евросоюза.
Более того, повышение цены на газ для Украины было представлено в ЕС как инструмент политического давления на Киев после оранжевой революции. При том что ранее именно продажа Россией газа странам СНГ по заниженным ценам ставилась Москве в упрек. И «Газпром», и другие российские компании (в особенности с долей государственного участия) стали восприниматься многими в Евросоюзе как часть российского внешнеполитического инструментария, а их действия, в том числе по выходу на рынки ЕС, – как реализация внешней политики РФ, а не решение задач извлечения прибыли. Стали звучать призывы любыми средствами защититься от российской «энергетической агрессии», в том числе такими экстравагантными способами, как создание «энергетической НАТО».
Наконец, российско-украинский газовый кризис стал поворотным моментом в отношениях России с США. Не менее значимым, чем арест в конце 2003 года Михаила Ходорковского. Не секрет, что на фоне неудач Вашингтона в Ираке неуклонно возрастает его внимание к энергоресурсам бывшего СССР. Энергетическая компонента интересов США в данном регионе усиливается. Российская же политика в сфере энергетики бросает этой компоненте евразийской стратегии США вызов. Именно поэтому кризис января 2006 года спровоцировал вал критики США в адрес России. Причем американская критика, касающаяся проблем энергетики, по значимости была уравнена с критикой, связанной с вопросами демократии и прав человека, что ранее американской риторике было несвойственно.
Можно только гадать, какой степени политизации энергетика достигнет в случае, если подобный кризис повторится. И к каким последствиям в отношениях РФ–ЕС и РФ–США, равно как для энергетики в целом, он приведет. Это особенно актуально сегодня, когда Россия и ЕС вплотную придвинулись к переговорам о новом базовом соглашении, которые будут в первую очередь затрагивать энергетическую сферу. То, что эти переговоры уже будут для Москвы очень непростыми, – во многом «заслуга» газового кризиса 2006 года. Если же он повторится, позиции ЕС еще более ужесточатся, а его политика в отношении российской энергетики и постсоветского пространства станет еще более агрессивной.
При этом повторение газового российско-украинского кризиса было предсказуемо. Более того, аналогичные ситуации будут возникать и впредь – до тех пор, пока не будет устранена их главная причина: недостаточность двусторонних соглашений по торговле и транзиту газа. Основа газовых отношений Москвы и Киева – двусторонний Договор от 4 октября 2001 года – утверждает общие намерения и цели торговли и транзита, однако не учреждает каких-либо конкретных механизмов разрешения споров. Договор дополняется ежегодными Протоколами, уточняющими детали по количеству и цене поставок газа в Украину и его транзита в Европу. Согласно Договору 2001 года в случае возникновения кризиса стороны должны найти выход из него путем двусторонних консультаций. Практика же международного коммерческого арбитража отсутствует.
Как показывает жизнь, зависимость от доброй воли сторон далеко не всегда себя оправдывает. Тем более когда этой воли нет по определению (как сегодня, с приходом правительства Юлии Тимошенко). Экономическая предсказуемость возможна только при наличии четко прописанных правил разрешения споров и международного арбитража. Отсутствие этих механизмов в российско-украинских соглашениях по газу, во-первых, приводит к давлению со стороны Еврокомиссии (которая не раз выражала намерение стать посредником в российско-украинских отношениях и тем самым усилить свое влияние в СНГ), а во-вторых, позволяет определенным силам на Западе возлагать «вину» за январский газовый кризис 2006 года и последующие подобные кризисы на Россию.
Газовое соглашение России и Украины от 2006 года привносит косметические изменения, но не исправляет ситуацию по сути. Оно утвердило нового поставщика природного газа для Украины – «РосУкрЭнерго», коммерческие интересы которого не должны отождествляться с политикой РФ. Кстати, Юлия Тимошенко, стремясь избавиться от посредников в российско-украинских газовых делах и закупать голубое топливо непосредственно у «Газпрома», как раз и преследует цель сделать российского монополиста ответственным «за все» не только де-факто, но и де-юре.
В глазах же европейцев Россия и сейчас остается ответственной за поставки газа через Украину: долгосрочные договоры с европейскими потребителями заключает не «РосУкрЭнерго», а «Газпром». Соответственно, он же несет ответственность за доставку газа вплоть до территории Евросоюза. Все риски, связанные с этой доставкой, в том числе транзитные, ложатся именно на «Газпром». (Перекладывать эту ответственность на европейских потребителей неразумно: вместе с ней к ЕС перешел бы контроль над поставками российского газа в Европу вообще.)
Данная ситуация активно используется Украиной как основной козырь в переговорах с Москвой. Любой украинский высокопоставленный политик может поставить очередное ежегодное соглашение с Россией под вопрос, навредив в первую очередь последней. Ведь у Москвы не останется иного пути, кроме как прекращать поставки газа самой Украине, после чего та начнет отбирать его себе из транзитного газа, ответственность за доставку которого несет «Газпром». Евросоюз получит повод в очередной раз обвинить Россию в ненадежности и еще больше политизировать энергетические отношения с ней. Что, собственно, и может произойти в ближайшее время. Ситуацию мог бы исправить международный арбитраж, но он по сей день в российско-украинских газовых отношениях отсутствует.
// Опубликовано в Независимой Газете от 15.02.2008
