Еще в начале 1990-х годов в стенах ООН начались активные дискуссии о необходимости реформирования Совета Безопасности (СБ ООН), одного из самых влиятельных международных институтов. Итогом этих дискуссий стало то, что 192 страны мира сошлись в едином мнении: структура СБ ООН, сложившаяся по результатам Второй Мировой войны, не соответствует сегодняшним геополитическим реалиям. Отдельные представители высказывают мнение, что некоторые постоянные члены Совбеза, наделенные правом вето, позволяют себе просто узурпировать функции коллективного гаранта мира. И одновременно для стран «третьего мира» участие в работе СБ ООН в качестве временного члена подчас становится возможным только в качестве поощрения за «примерное поведение». В силу этого, Совбез уже не способен исполнять основную свою функцию — обеспечивать поддержание мира и коллективной безопасности на планете.
12 ноября 2007 года Совет Безопасности представил на рассмотрение Генеральной ассамблеи ООН очередной доклад о перспективах подготовки реформы. Выяснилось, что к консенсусу страны — члены ООН так и не пришли.
Об актуальности постановки вопроса о реформировании Совбеза ООН и наднациональных организаций рассуждают директор Центра комплексных европейских и международных исследований ГУ-ВШЭ Тимофей Бордачев и директор Центра политических исследований Андрей Федоров.
Г-н Бордачев полагает, что реформирование Совета Безопасности ООН возможно только в среднесрочной перспективе, а самые горячие дискуссии о принципах реформы еще впереди.
— Реформа основных институтов международной безопасности — Организации Объединенных Наций и Совета Европы давно назрела и должна была бы быть проведена еще 10—15 лет назад, в середине 90-х годов. Этого не произошло.
Реформа ООН будет означать ревизию результатов Второй мировой войны. Многим это представляется вполне естественным и логичным спустя пятьдесят лет в условиях полного изменения глобальной обстановки: и в сфере вопросов безопасности, и по вопросам экономического веса стран. В этой связи, вопрос о необходимости расширения состава Совета Безопасности ООН, безусловно, не исчезнет из повестки дня. В среднесрочной перспективе Совбез будет вынужден открыться для новых членов. По всей вероятности, будут предприняты попытки ввести в постоянные члены СБ ООН такие крупные государства, как Бразилия, Индия и, возможно, Южно-Африканская Республика.
Думаю, Европейский Союз попытается добиться самостоятельного представительства в Совбезе, помимо членства в «большой пятерке» Франции и Великобритании. Этот процесс нельзя остановить, он будет продолжаться, и дискуссии вокруг этого будут только расширяться.
Для России увеличение числа членов Совета Безопасности не выгодно, поскольку сейчас Совбез является достаточно эксклюзивным органом, своего рода наивысшей лигой ведущих держав мира. В том случае, если количество членов СБ увеличится, роль России, наоборот, снизится, — в формальном отношении упадет до уровня новых членов СБ ООН. Не случайно, например, один из наиболее дискуссионных вопросов сегодня — об эксклюзивности права вето для постоянных членов Совбеза.
Но никто не отменял международное право. Более того, такие организации как Европейский Союз, выстраивают внешнюю политику на основе принципов международного права. Стало быть, резолюции и решения Совета Безопасности ООН являются наивысшим источником международно-правовых норм, и способность страны использовать право вето, вне всяких сомнений, является крупнейшим внешнеполитическим ресурсом.
Что касается реформы Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), то основания ставить вопрос о ее необходимости также имеются. Большинство стран по-своему не удовлетворены деятельностью этой организации.
России не нравится то, что ОБСЕ за последние годы трансформировалась в институт, который преимущественно занимается вопросами демократии и прав человека, то есть теми политическими вопросами, которые, в общем-то, ей не свойственны. Российский МИД неоднократно заявлял, что ОБСЕ устарела и нуждается в реформе. И в этом Россия может найти поддержку ряда стран постсоветского пространства.
Страны Запада не удовлетворены тем, что ОБСЕ недостаточно эффективно исполняет свои функции. По сути, ОБСЕ является детищем холодной войны, она возникла в середине 70-х годов, и довольно сложно представить ее существование в новых условиях без серьезной реформы.
Вопрос о реформе Парламентской ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ) и собственно Совета Европы, на мой взгляд, вряд ли может ставиться. ПАСЕ создавалась с совершенно специфическими целями. Она должна содействовать развитию демократии и контролировать состояние прав человека, и она этим занимается.
Политолог Андрей Федоров солидарен с мнением Тимофея Бордачева о том, что камнем преткновения для стран «большой пятерки» (постоянных членов СБ ООН) является вопрос о количественном расширении состава Совбеза.
— Вопрос о реформировании Совета Безопасности ООН поднимался неоднократно. Фактически все переговоры представителей упираются в единственный, но ключевой момент: необходимость расширения Совбеза. По этой позиции найти оптимальное компромиссное решение до сих пор не получается, поскольку существуют разногласия как по определению принципа баланса сил в Совете Безопасности, так и непосредственно по представительству в СБ таких стран как Япония, Германия, Бразилия. Сталкиваются интересы России, США, третьих стран. Американцы, например, очень серьезно опасаются того, что при расширении Совбеза за счет стран, более дружественных России и другим странам, конфликтующим с Соединенными Штатами, опять возникнет «проблема права вето», и Совет Безопасности станет окончательно недееспособным.
Иными словами, главный вопрос: как провести реформу в ООН, сохранив хоть какую-то дееспособность организации, не заведя ее в новый кризис.
На сегодняшний день ни одна из стран, имеющих в Совбезе право вето, не хотела бы от него отказываться. Право вето до сих пор является самым эффективным оружием, в том числе, во внутриооновских дискуссиях, консультациях и переговорах.
Основная договоренность должна быть достигнута по конфигурации Совета Безопасности, а не по тому, например, какие направления работы ООН будут иметь преимущественное значение. Это второстепенные вещи. Без Совбеза Организация Объединенных Наций потеряет способность принимать какие-то решения. Я бы сказал так: если СБ ООН находится в кризисе, то и вся организация находится в кризисе. И ситуация с Ираном, в частности, показывает, что ООН не может двигаться вперед, поскольку совершенно понятно, что нет в Совбезе консенсуса по иранскому вопросу. С этой точки зрения новые санкции против Ирана исключены.
Вряд ли может рассчитывать на постоянное представительство в Совете Безопасности Европейский Союз, потому что принцип государственности в ООН сохраняется, а ЕС — конструкция надгосударственная. Другое дело, что воздействие ЕС именно с точки зрения консолидированной внешней политики, конечно, возрастает, и если в число постоянных членов Совбеза войдет Германия, это еще более усилит позиции Евросоюза.
Что касается ОБСЕ, то там, на мой взгляд, ситуация давно зашла в глубочайший тупик по целому ряду объективных и субъективных причин. Вопрос о реформировании этой организации — это, прежде всего, вопрос о ее функциях. Зачем сегодня нужна ОБСЕ? Или только для того, чтоб мониторить выборы, заниматься демократическими и гуманитарными процессами, или все-таки служить некоей политической платформой? Пока то и другое ей удается плохо.
ПАСЕ будет существовать в любой ситуации. Эта структура не зависит от кризисов, от отношений по оси Восток-Запад, она гораздо более устойчива в силу своей структуры, истории и исполняемых функций.
Оксана Ковалева, корреспондент экспертного канала ВШЭ — OPEC
Опубликовано на сайте ГУ-ВШЭ
